盐业“秘密”

　　郝成

　　编者按/4月21日，发改委宣布废除本部门曾经制定的《食盐专营许可证管理办法》，这被很多不了解内情的公众理解为食盐专营制度的废除，结果证明是一次纯粹的误读，因为发改委早已经失去了管理食盐的权力，这次的废除似乎更多的是对本已无效的部门法规的清理。但外界误读的背后，则是多年来对于盐业专营制度的质疑、不满和争论。

　　就算在19年前已经在中央政策层面放开的工业盐领域，仍然在各地不断遭到垄断势力的非法干预，更何况事关人们日常饮食的食用盐。被以中盐为代表的国盐系统认为食盐专营的主要理由——食盐加碘，也被认为只是个技术问题。

　　国有盐业系统庞大复杂的体系与盘根错节的利益纠葛导致盐业改革一直停留在纸面之上，利益群体对于改革的阻滞让积聚的矛盾日渐加深。

　　中盐集团只是“名义垄断者”，但却强烈反对改革

　　官盐改革十年之困

　　4月21日，发改委宣布《食盐专营许可证管理办法》废止，这让持续多年的食盐专营制度，再次成为舆论焦点。不少人误以为即将不再对食盐的产、运、销进行审批，甚至可能会废除食盐专营制度。

　　之后中国盐业总公司、中国盐业协会澄清食盐专营政策并无变化，被废止的《食盐专营许可证管理办法》原为发改委在管理盐业时出台的部门规章，但2008年盐业归属工信部管理后，这一规章实际已经失去意义。但媒体、公众的声音一致表现为质疑和斥责。

　　《中国经营报》记者调查发现，在这明显的“误读”背后，是明确的利益诉求，尤其在工业盐领域：虽然相关法规早已将工业盐“放开”，但各地依然对工业盐设置种种障碍，盐政执法部门动辄采取查扣、没收、罚款、甚至抓人等强行手段，这让参与其间的企业，尤其民营企业倍感压制。

　　目前来看，这种反抗已经取得一定进展，在多地多场诉讼中，民营盐业企业胜诉，且已有地方宣布取消盐务局，将相关职能移交工信部门。但每有契机，矛盾便转为激烈的舆论指责，骤然爆发。

　　期待中可以带来改变的改革，实际上已经推进数年，但被指留于纸面，鲜有进展，这一方面与全国混乱的盐业格局有关，更与相关利益方的“坚守”有关——他们被指曾一度直接抵制中央有关政策执行，并多次介入干预改革构思。

　　采访中，国盐系统的人也承认，多年的改革，进展甚少，以“盐政执法”为代表的利益团体始终存在，且存在重大贪腐嫌疑。

　　名义垄断者

　　“就算中盐集团和中盐协会不发文，《食盐专营许可证管理办法》的废止，也动不了食盐专营格局一厘米。”4月30日午间，盐业系统内部人士严俊(化名)笑称，过于激烈的反对声中，人们其实并未对国家食盐系统(以下简称“国盐”或“国盐系统”)真正了解，甚至对其基础格局都存在重大误解，以至于有不少人认为中盐集团是一统天下的垄断巨头。

　　4月21日，国家发改委发出通知，“决定废止《食盐专营许可证管理办法》”，随即引发高度关注，且不少人误以为这意味着“食盐专营废止”。随即中国盐业总公司(以下简称“中盐”)和中国盐业协会均发文，称《食盐专营许可证管理办法》属于食盐专营管理归属发改委时，由发改委做出的部门规章，而该管理归属权已于2008年移交工信部，且根据2012年相关文件，其中行政许可审批权又被从工信部下放到省级管理部门。而食盐专营制度的法律依据为《食盐专营办法》(国务院1996年5月27日发布的第197号令)，属于国家层面法规。因此，《办法》的废止被“误读”，实际上“食盐专营没有改变”。

　　食盐专营制度，最早出现在2600多年前的春秋时期。齐国在管仲建议下，对食盐进行“官营”，从而让齐国较为丰富的海盐资源为国增收。此后，历代延续专营。

　　1949年中华人民共和国成立后，由于工业落后，我国大陆地区亦实行专营制度，但在管理权归属和具体实施上陆续有变动。

　　较大的变化出现在上世纪五六十年代，当时产、运、销、税、存先高度统一，后又分头管理，期间总体管理一度归属轻工业部。上世纪60年代末期，产、运、销、存再次分头管理并下放。进入上世纪80年代后，中国盐业总公司成立，对原有专营中企业部分进行归拢和业务指导。上世纪90年代则在法规方面进行健全，同时从政策上放开了对工业盐的专营。

　　2001年，当时的经贸委在经济运行管理局设立盐业管理办公室，从而实现了国家层面的政企分开。2003年，经贸委撤消后，发改委成为盐业专管部门，中盐则成为全国食盐专营主体。

　　历史上的诸多变动，时至今日仍有大量遗留痕迹。比如在河北，中盐虽然占有市场，但运销方面却由供销社系统承担；而在黑龙江，盐务至今由中盐和省粮食局双头管理。

　　在一系列变化后，中盐最终变成了名义上的专营主体。不过严俊称，“人们都不知道，中盐的食盐是无法进入许多地方的。”其下属从事商业批发的11家企业，其中不少是和地方合作、合资，且从地域上来看，中盐的主要势力范围位于偏远地区。人们所说的“盐业公司”许多时候实际上只是所在省份省一级国资委[微博]管理下的地方国有企业，而这些企业与中盐除了名义上的受业务指导外，人事、财务并不受中盐控制。

　　记者从中盐获得的资料显示，中盐40多个下属公司中，区域重合较多，沿海多个省份均无布局。严俊也证实，中盐是无法进入包括山东(青岛除外)、江苏、浙江、福建等多个沿海省份的……而在另一些省份，中盐目前也仅在省会城市进入，比如在陕西。

　　官方数据显示，目前，中盐总公司所属销区公司只覆盖了全国34%的国土面积，且多在幅员辽阔的西北地区；食盐批发量占全国食盐计划总量的17.7%。

　　加碘：专营的最大理由

　　不过，上述一切显然不妨碍中盐作为目前最大、也是唯一的盐业央企，遭遇社会各种质疑和指责。“某种意义上，中盐是躺枪，但也是代表国盐系统在接受指责。所以你别想他们会站出来辩解。”严俊称。

　　4月30日，记者在中盐采访期间，相关工作人员除提供资料外，只强调中盐作为央企，只是国家政策的执行者，“也会拥护中央政府推进盐业改革的各项措施。”

　　但在私下的探讨中，中盐工作人员告诉记者，由于地处偏远，其食盐产、运、销成本均要较其他地方高不少，且根据我国“以近补远、抽中补边”的原则，为保障一些交通不便地区吃到安全放心盐，其运输带来的成本增加，并不能在终端销售以涨价平衡。比如黑龙江的用盐，是需要从河北调配的，但在销售时，依然要执行国家定价。

　　国盐系统人士认为，舆论仅用终端售价和出厂价算出的所谓暴利，实则缺乏太多对现代企业应有的考虑，比如资产、设备折旧、运输、员工工资等费用。

　　中盐副总经理、新闻发言人黄伟在早前接受媒体采访时也强调，据统计，目前公众每年人均消费食盐13元，每月1元多，不及一瓶矿泉水的价钱。

　　“目标决定策略。卖什么盐，首先要为消除碘缺乏病服务，这决定盐业公司首先要保证合格碘盐供应。”黄伟称。而在中盐及各地国盐企业官方资料中，均强调确保合格的碘盐供应是企业的最大责任。

　　而食盐加碘问题，则是一个更为持久和热烈的争论焦点。

　　1994年，根据我国对联合国[微博]做出的“在2000年消除碘缺乏病”承诺，《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》开始实施，至此，中国大陆开始推行“全民强制补碘”计划，这一度被喻为与计划生育政策同样重要、且浩大的全民计划。

　　与此配套的是，1996年颁布的《食盐专营办法》再次加强了食盐专营制度。其后，中国盐业总公司和各地官方盐业公司成为当时“国退民进”改革大潮中罕见的例外。

　　加碘带来的碘缺乏病消除效果明显，但另一种担忧出现，据研究机构早前数据，仅计算加碘食盐一项，国人每天摄入碘量就达到了220~850微克，这远超正常人体每天需要的150~200微克区间。这是否会引发另外的病症增加？

　　从1999年开始，原中国医科大学校长滕卫平在为期5年的“碘摄入量对甲状腺疾病的影响”研究后，得出结论是：缺碘引起的甲亢基本消除，但碘过剩导致的甲状腺疾病正在增加。

　　同时，在2005年，世界卫生组织根据我国儿童尿碘中位数的监测结果，将中国描述为“超过适宜量”。此后，两会代表及媒体开始对加碘政策提出不同声音，到2009年，加碘问题最终变为舆论经久不息的热点话题。

　　此后，包括中盐在内的国盐系统开始推出非加碘盐，但截至目前，其比例和销售点仍被认为过少而被广泛指责。

　　目前，关于加碘的争议依然在进行，但国盐系统则在重复“我们听从国家法令”之外，开始强调碘缺乏呈现的区域不平衡，和部分地区碘缺乏出现反复，即有的地方再度出现碘缺乏病。反对者则指出这应该由卫生部门基于全面的调查后，进行区别对待，而绝不应成为食盐加碘政策继续、食盐专营的借口。

　　此外，反对者认为过去2600多年专营过程中的各种理由，在当下早已不复存在，比如对国家的利税贡献，早已从魏晋南北朝时期的80%甚至90%左右，降低到解放初的5.49%，2006年更是已经低至0.04%；储量异常丰富和绝对保障的生产工艺，也让食盐绝不再是稀缺品。相反，目前整个盐业市场都存在产能过剩的问题——当然，2011年出现的“抢盐”风波完全是出于谣言和无知。

　　“加碘是食盐专营制度存在最大的理由，也可能是唯一的理由了。”律师邹佳莱自2001年开始，迄今已经代理涉盐案件60多起，他认为，加碘的问题更应该是个技术问题，而非必然要通过专营来保障。

　　“抵御外资”背后的混乱改革

　　如果食盐专营全面放开，会发生什么？在国盐系统人士给记者的诸多预想中，被提及较多的，是目前这种复杂的格局中，放开极有可能被一些外资企业利用渠道便利及资本优势实现市场化的垄断，而之后则会让国人面临用盐安全和食盐涨价的问题。

　　“我们掌握的信息显示，国外企业已经在四川等地布局，且通过某些企业不断支持反对者发声，并妖魔化食盐专营制度。他们一旦得逞，会怎么做？他们会立即用资本优势和渠道优势把我们的企业并购完，或打击完，之后定价权就在他们手里了，那个时候谁还能保证在超市里花1块多钱就能买到放心盐？”某国盐系中层对记者说。

　　而严俊也在5月1日接受记者采访时，对这一预想表示支持，并试图通过对当前复杂、混乱的盐业格局分析，进而推导论证该观点。他认为，当前盐业整体产能过剩，在已经放开的工业盐领域，国盐系定价较高，为的是平衡食盐销售中出现的亏损。但民营盐业不承担食盐职责，单做工业盐，可以低价盈利求存，这就导致官盐和民盐在工业盐领域冲突明显，且互掐已久，矛盾甚深。

　　“官盐利用盐政执法打击民盐，而民盐呢，转手就把工业盐变成食盐，弄个假包装放到食盐渠道了，从而扳回前面损失的利益。”严俊认为，在此过程中，作为公权的盐政执法本应坚守法规，但现实却是，他们一方面被官盐的利益驱使，违法去打击民营工业盐；另一方面也会与民盐进行利益上的勾兑，又违法帮民盐进入食盐领域。如此一来，盐政执法者被腐化，失去市场规则、法规守护人的作用，同时无论是官盐还是民盐，在工业盐领域是非市场化竞争的，这也就决定当他们面临国外企业冲击时，可能会不堪一击。

　　这虽然被反对者斥责为“受迫害式想象”，但这个推导过程中描述出的盐业现状却为双方所认可。尤其关于盐政执法，更有民营盐业企业主向记者细数其中问题所在。工业盐和食盐的生产工艺和设备并无多大区别，这也导致前述“工业盐入食盐”之说有着技术上的基础，且近年发生的案件也不断证明着这一点。

　　“现在虚伪的是，官方每次只是说假盐，但实际上这个盐怎么假了？他们都是一样的氯化钠而已。不同的就是，假盐没有从官方买包装袋，没走官盐的流通路径而已。而如果是工业盐，这样做完全不违法。”民营盐业企业负责人王兰生称。

　　更多的民营盐业企业则向记者反映了当地盐业执法的混乱，律师邹佳莱则指出所谓的盐业管理局(多与地方官方盐业企业一套人马)执法人员，他们从省级司法局拿到了行政执法许可证，但从法律上，这些人并不具备执法权——他们甚至都不是公务员，因为盐业管理局的设立本身就缺乏合法性。

　　中盐强调近年来始终都在自我改革，比如减员增效，比如开展食盐之外的业务——中盐除食盐和工业盐之外，也在积极涉足日化盐领域，但目前来看收效甚微。而赖以补平食盐亏损的化工方面，则因为经济形势下行而持续低迷着。

　　“一个把目标定在为国家执行政策的企业，他想要盈利的动力会有多大？”严俊称，各省的官方盐业公司也有相应尝试，但鲜见有巨大成效者。

　　另有消息称，以打破垄断、全面市场化为目标的中国盐业体制改革方案，目前确实正在制定之中，并有望在今年8月出台。类似消息在2005年国务院提出盐业改革以来时有所闻。甚至2009年年末，发改委和工信部组建的盐业体制改革工作小组曾一度完成盐业体制改革方案初稿。

　　而2009年年底，国务院国资委[微博]企业监事会监事陈国卫称“中国盐业总公司强烈地反对这场改革”。据媒体报道，中盐协会理事长董志华曾公开表示，过去的改革方案由于各种原因都停下来了，其中中盐协会做了大量的工作，使得2009年盐业体制改革小组提出的方案暂时停下来，“给盐业争取到了宝贵的时间。”董志华曾任中盐集团董事长。

　　中盐或地方国营盐业公司，在食盐领域所扮演的角色，迄今仍是绝对的中间渠道：盐场的盐必须被他们收购，之后分装、包装，进入批发，这一过程中，食盐从出厂价变为批发价，前后会出现数倍甚至数十倍的差价。

　　但对于中盐而言，他们不仅有北京、上海这样便利的大城市要去做，更有边陲小镇要做，仅运费一项就会吃掉很多利润，最终食盐部分几乎持平。但对于地方国营盐业企业来说，他们往往只需要负责本省的食盐，却不会有车马劳顿的远程运输问题，利润极大。所以整个国盐系统都反对改革专营制度。

　　就在2014年3月下旬，被反盐业垄断人士诉上法庭的江西省盐业管理局被撤销，相关管理职责，被交予江西省工信厅下设部门。这个变化，被行业看做是近年来最大的变化，江西由此被赞走在了盐业改革的前沿。但在反对者看来，这不过是早就该有的一步而已。